专家与地方献计建言 “大气污染防治法”该这么走

　　【中国环保在线 政策法规】针对《大气污染防治法》的修改，专家称信息公开与公众参与非常重要；地方代表呼吁务必保证法律可操作性；一些行之有效的国外经验值得借鉴。我国《大气污染防治法》的路子到底该怎么走？

　　按照国务院法制办于9月9日发布的通知，10月8日以前，“有关单位和各界人士”都可以对征求意见稿提出相关意见和建议。今天就是后的期限，出现了哪些意见和建议呢？让我们先睹为快。
　　
　　专家声音：信息公开与公众参与非常重要
　　
　　“新法整体上是政府主导的法律，对于大气污染行为的监控、治理和惩罚，规定的基本都是政府行为，而缺乏社会的参与。只有政府往前走，这样的法律不会得到有效贯彻实施，建议增加‘信息公开和公众参与’专章，既是保障公众的权益，也和环境保护法的相关条文呼应。”自然之友法律与政策项目负责人葛枫如是说。她指出，公众有环境知情权，所以政府有公开环境信息的责任。“各级政府有公开环境信息的责任，并且有责任完善公众参与程序，为公众参与和监督环境保护提供便利，这是政府的责任。”
　　
　　因此葛枫建议，《大气污染防治法》中应当增设条款：各级人民政府大气环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。
　　
　　“改革需要创新，这在任何时候都少不了，而改革创新寻求法律的依据，甚至为此制定新的法律，这本身也是在创新。所以，依法治国并没有影响改革的创新，而是推动和保障着改革的创新。同样的，改革创新需要法治支持，它也可以反过来推动法治的创新发展。”国家行政学院教授许耀桐近日在媒体上撰文指出，有人觉得，运用依法治国推进全面深化改革虽然好，但改革都要寻求法律的根据，寻求立法的程序，寻求法律解决的方法，还要不要改革的创新性，如果压抑了改革的创新性怎么办？我们不应简单地把改革的创新性与依法治国和法治化对立起来。
　　
　　“《征求意见稿》并没有体现我国近期在环境立法、环境监测，特别是环境信息公开方面所取得的实质性的进展。”NGO组织“公众环境研究中心（IPE）”代表顾蓓蓓分析，“全国差不多4000多家废气企业，产生了65%的工业废气，（信息公开后）都有清晰名单，也有清晰位置，可以对其做更好的监督和管控。”
　　
　　在顾蓓蓓看来，这些环境信息蕴含着巨大价值。“这些数据没有公开之前，公众可能没有办法系统性获知存在的问题，”而一旦公开了，“公众就可以更理性地分析其中的一些问题，找到识别重点。”
　　
　　“在环境信息中，环境监测信息对于公众、社会、政府相关部门去更好地应对，打好大气污染防治这场硬仗至关重要，但是关于环境监测质量信息发布的要求，《征求意见稿》并没有具体说明。”顾蓓蓓说。
　　
　　在她看来，政府公布环境监测信息非常重要。“公众时间获取到这些可能会对健康产生影响的数据，可以更好地做好防护措施，（这些数据）也可以让相关研究机构包括政府部门更好地协调统筹计划。”
　　
　　而如何根据监测信息建立一个更为完善的监测体系，北京大学公共卫生学院教授潘小川认为，《征求意见稿》的相关规定远远不够。
　　
　　“制定《大气污染防治法》也好，《环保法》也好，目的还是保护人健康。”潘小川说，以监测预警体系为例，重污染的界定标准应当从人的健康角度考虑。“因为污染以后对健康的危害也是需要考虑的，特别是重污染天气对健康危害比较大。”
　　
　　因此，在建立监测预警体系，应该充分考虑健康因素。“《大气污染防治法》应该是能源、环保、卫生部门结合起来制定。”潘小川认为，环保部门不太了解健康，等到健康防护出问题的时候，例如已经产生了比较大的健康危害而政府没有预警，就无法达到保护公众健康的目的。
　　
　　潘小川建议，在《大气污染防治法》的实施细则里要有重污染的界定标准，标准不能只考虑法律，还应当从公共卫生领域的视角出发。
　　
　　地方代表：保证法律可操作性
　　
　　在日常工作中，环境监察执法人员到现场检查（勘察）后要求当事人在现场检查（勘察）笔录上签字时，当事人往往拒绝签名或者拒不到场。根据高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定：被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定。
　　
　　对此，四川省通江县环境监察大队副大队长刘永涛建议，在修订草案第二十一条中增设检查人员的权力，即增加“现场检查时可以勘察、采样、监测、拍照、录音、录像、制作笔录和查阅、复制生产记录、排污记录和其他与环保有关的材料”的规定。并在后面的条款中增加“检查（勘察）记录由当事人签名确认，当事人拒绝签名的或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名”的规定。
　　
　　许多产生恶臭气体的企业即便科学选址、设置合理防护距离并安装净化装置，在风大的时候也没有办法完全避免对周围群众的影响，基于此，湖北省武汉市环境监察支队主任科员王立斌建议在第五十六条中增加“当风力大于4~5级时，应当停止施工、作业”。
　　
　　北京市环境监察总队的尹学庆建议，将第五十三条中的“物料”改为“原料”，一是因为条文中所列举的属于原料，二是如果工业废渣、煤渣等密闭贮存不符合国情。
　　
　　辽宁省大连市环保局甘井子分局综合管理科的王博提出，第八十三条中提出了“禁燃区”，但并没有详细界定，执法时会无法判断。
　　
　　对于第七十八条第二款中“处违法排污治理费用2倍以上5倍以下罚款”，尹学庆认为以排污治理费用作为计算处罚的依据，测算因素未明确，实践中容易引起争议。刘永涛则建议修改为“可以处10万元以下的罚款”。
　　
　　国外经验：大气污染防治立法借鉴
　　
　　面对大气污染防治重大难题，国外有哪些值得借鉴的经验？
　　
　　1，确定污染源并持续更新
　　
　　2011年，在法国科学院大气系统实验室主持下，多国参与的研究团队对2009年～2010年巴黎地区PM2.5情况进行了综合研究。
　　
　　这一项目利用地面、高空及遥感监测手段，应用法国国家空气质量模型CHIMERE（现为欧盟空气质量预报模型）对PM2.5污染物进行检测。巴黎市区的自动空气检测点正在进一步扩展当中，检测结果6小时内公开一次。这些科研、检测和报告制度有一定的借鉴意义，我国在修订法律和制定具体检测制度时，可以在这些现有的经验上制定出适合自己的制度。
　　
　　2，注重可操作性及责任条款
　　
　　借鉴英国伦敦的经验，英国政府对于法律的制定和修订都以“高标准、严处罚”为特点，比如《工作场所健康和安全法》等控制排污行为的法律，把污染物的排放量标准一提再提，且以高额的罚款和严厉的处罚为法律保障；对于小汽车尾气排放，伦敦市中心还专门设立污染监测点，赋予警察拦截车辆、进行检测、处以罚款的权力。
　　
　　今年2月，欧盟对英国治理空气污染不力采取法律行动，高额的罚款（超过3亿欧元）让英国心痛不已，未来违法行为甚至可能与刑事责任挂钩。
　　
　　再者，欧盟的处罚是以欧洲法院裁决作出，因此并非是一次性的罚款，换言之，如果英国对空气污染治理仍无措施，这样的罚款还将继续。
　　
　　3，形成法律体系
　　
　　以美国为例，尤其是加利福尼亚州，其大气污染防治法律形成完整的体系：联邦—州政府—州空气管理部门—地方，与此对应的联邦《清洁空气法》、州《清洁空气法》、《大气污染控制法》、《大气质量标准法》等也划分了明确的权责，保障了法律的实施和完善。
　　
　　4，地区合作到合作
　　
　　借鉴欧盟的经验，欧盟制定了统一的环保合作规则，欧洲国家共同参与、共同承担责任，也共同享受整体规划所带来的环保效应，不必担心其他国家大气污染对自己国家产生不利的影响。
　　
　　欧盟委员会在欧洲国家大气污染防治工作中，确定了明确而严格的标准、报告制度、问责机构、执行机构，更重要的是，将这些合作规则纳入各国法院和欧洲法院的体系之下，用法律手段而非行政手段保证大气污染防治的开展。